成果公报

　　课题名称：少数民族地区高考招生改革研究——以云南省为例

　　课题批准号：GFA111023

　　课题类别：教育部重点课题

　　学科分类：民族教育

　　课题类别：教育考试研究专项

　　课题负责人：朱华山，云南省教育厅副厅长、云南省招生考试院院长

　　正文

　　作为社会治理的重要组成部分，教育政策必须与国家（或区域）的政治、经济、文化、宗教、家庭制度相契合，才能在平衡稳定社会结构的过程中发挥必要的调节作用。由于历史、地理、文化、经济等主客观原因，我国大部分少数民族地区社会经济发展水平相对滞后，教育发展弱势地位较为突出。在当前推进和谐社会建设的重要时期，有必要与时俱进地对少数民族地区考试招生政策进行创新改革，使其在有效保障经济欠发达地区人口，尤其是少数民族人口公平受教育权益的同时，有效发挥倾斜性人才选拔与培养作用，为全面建成小康社会奠定人力资源基础。

　　一、少数民族地区高考招生改革研究的主要内容与方法

　　少数民族地区高考招生改革研究以国内外实践经验和理论总结为指导，从少数民族地区发展的人才需求、各民族的受教育需求、倾斜政策覆盖面和照顾力度、政策推进的社会价值和政策改进的机制建设等层面入手，通过综合社会各阶层的利益诉求，围绕“少数民族地区普通高校考试招生制度改革”这一选题，沿着“少数民族高考政策是什么——少数民族高考政策涉及的主要对象、关键环节、影响因素和改革壁垒——完善健全少数民族地区普通高校考试招生制度”这一思路，通过利益相关人群问卷调研、政策变迁背景分析、国内外实践经验归纳总结、制度研究理论综述等不同方式，逐一对少数民族地区高考招生改革存在的问题和面对的机遇进行梳理研究。

　　研究主要包括五个方面的内容：第一部分是高校民族招生政策的研究。系统研究国内外有关少数民族（或弱势群体）的教育政策以及我国现行高校招生制度中针对少数民族考生的相关政策，总结当前我国少数民族考试招生制度中的成功经验和需要改进之处。建立少数民族高校考试招生政策资料包，结合少数民族地区社会经济发展的人才需求，提出本课题需研究解决的主要问题；第二部分是少数民族地区高校招生制度改革调查研究。收集部分省（区）少数民族高考政策，以云南为比较对象进行对比研究；调查少数民族考生的受教育需求和受教育偏好，调查少数民族地区的人才需求，调查少数民族大学生对考试招生政策和人才培养模式的看法和期待，调查少数民族大学毕业生流向特征及成因，建立研究数据库和资料包。根据数据分析发现的问题，结合少数民族地区的社会基础、发展特点、教育现状、人才需求等情况，针对性地提出研究重点；第三部分是少数民族地区高校招生制度改革研究。立足于现行的高校招生制度和西部地区的发展实际，结合国家民族政策和高等教育发展趋势，提出推进少数民族高考改革的研究思路；第四部分是基于少数民族考试招生政策的少数民族地区人才培养模式研究。从考试招生的角度，探索适合民族地区经济社会发展的少数民族人才培养模式，为解决民族地区发展的人才瓶颈问题，培养“留得住、用得了”的少数民族优秀人才；第五部分是总结和政策建议。在理论研究和数据分析基础上，完成研究总结，提出相关政策建议。

　　研究借助当面访谈法、问卷调查法、文献研究法、比较分析法、专家打分法等研究方法，以云南省少数民族地区作为主要研究对象，通过大量的问卷调查和文献整理，开展比较分析和探索研究，形成了一系列具有较强运用价值的研究成果。

　　二、关于少数民族普通高校考试招生制度改革的对策建议

　　充分利用高考招生制度的调节作用，不断协调高等教育资源配置的公平性和合理性，不仅能有效提振少数民族地区民众对于接受高等教育的信心，而且能有效满足少数民族贫困地区社会经济发展的人力资本需求。对于云南而言，拥有25个世居少数民族和16个跨境民族的历史实存，以及经济地理环境和社会发育程度限制，使全省各少数民族地区的经济发展水平和教育水平差异较大。数据显示，2013年高考报名总数为236789人，其中少数民族考生总数为68275人，占比28.83%，远低于其33.37%的人口占比；八个人口较少民族考生总数为1708人，占比0.72%，也低于其0.89%的人口占比。普通高考招生阶段少数民族生源不足和高等教育大众化发展的矛盾已经明显。调研发现，由于家庭经济条件偏低、文化差异较大、基础教育质量不高等原因，全省部分少数民族自治县的初中毕业升学率徘徊于50%左右，许多少数民族学生初中毕业后放弃继续升学机会，导致高校少数民族生源提前流失。目前，云南少数民族考生的高考录取率已高达90%以上，但全省高等教育少数民族在校生占比却停滞于26%左右，要进一步提高占比，就需要将少数民族高校招生政策前移至初中毕业阶段。因此，面对复杂的少数民族教育问题，高考改革必须具有独特的地区性特征、民族性特点和创新性特质。

　　（一）国家层面健全完善“一项制度、三个机制”

　　1.健全完善法律保障制度

　　关于少数民族教育的立法内容不完善、重点不突出，有的规定过于宏观、空泛，可操作性和适用性较差，已不能全面解决政策实施中出现的新问题。因此，国家应以立法为基础，进一步健全完善法律保障制度：一是加强法制建设，要以宪法为根本，以《中华人民共和国民族区域自治法》、《中华人民共和国教育法》等有关法律法规为框架，以促进、保护和规范教育公平发展为目的，大力推进国家教育考试立法；二是加强保障体系建设，要以《国家教育考试法》和《少数民族教育条例》为标杆，不断加强少数民族高考政策法律保障体系建设，务必做到有法可依，违法必究；三是保证贯彻落实，要通过积极的制度建设，严厉打击“钻法律空子”的人，有效维护少数民族高考政策公信力。

　　2.建立健全少数民族学生就学资助保障机制

　　正在实施的高校学生贷款制度，通过设立奖学金和助学金等多种资助方式，一定程度上减轻了经济困难家庭学生的就学压力。但由于许多少数民族地区学生家庭经济收入很低且毕业后就业压力偏大,导致部分少数民族学生因为担心日后还不起贷款而主动放弃了高等教育机会。因此,国家应加大政策支持力度，进一步建立健全少数民族学生就学资助保障机制：一是与普通高校考试招生制度相配套，设立少数民族贫困生专项基金，保证少数民族贫困生能顺利完成大学学业；二是通过采用政府贴息等方式与金融部门合作，大幅提升面对少数民族贫困生的资助覆盖面和资助额度；三是在面向民族院校学生的基础上，扩大民族专业奖学金发放范围，通过增设普通高校少数民族学生申请额度等方式，进一步鼓励少数民族学生选择就读民族专业；四是采取“签约培养、定向就业”模式，针对毕业后愿意去少数民族贫困地区工作的学生设立专项基金，通过学费代付、专项奖励等政策，激励高校学生投身边疆民族地区建设事业。

　　3.建立健全政策执行监督评价机制

　　实证研究表明，虽然少数民族高考政策执行成效显著，但少数民族地区考生在高考竞争中的弱势地位并未全面扭转，少数民族高考政策执行中依然存在一些漏洞和不足。因此，国家有必要建立包括管理机构监督、执行机构内部监督和社会监督在内的严格、规范的政策执行监督评价机制：一是根据《国务院关于深化改革加快发展民族教育的决定》的要求，进一步加强少数民族高考政策执行力度；二是明确政策的执行主体、执行要求和执行期限，明确法律责任，提高政策执行的效率；三是发挥民间组织的监督评价作用，逐步建立外部监督评价和内部自查自纠相结合的监督评价体系，有效保障监督评价工作正常运转，并向社会定期公开政策执行情况报告。

　　4.建立健全少数民族地区特色人才培养机制

　　针对少数民族地区高水平人才匮乏且985、211等优质教育资源稀缺的情况，国家应以中央财政投入为主，进一步建立健全少数民族地区人才培养机制：一是在云南等西部少数民族省（区）建设一批区域性特色高水平大学，大力培养符合区域经济发展的特色人才；二是针对少数民族地区产业经济发展专项需求，在优质高校为少数民族地区设置专项的扶助计划，面向少数民族贫困地区定向招生、专项培养。为“少数民族预科教育基地”建设提供专项经费和升学政策支持，不断提高少数民族学生通过预科教育进入优质高校的机会；三是制定少数民族高端人才培养计划，定向培养具有高素质、高技能、创新性的少数民族特殊人才，并以补偿性教育为支撑，高质量培养高水平的专业技术人才。

　　（二）省级层面尽快实施“四大措施”

　　1.规范完善审核追究制度

　　为了让政策扶持的少数民族考生及相关弱势群体考生获得公平的高等教育机会，在推进少数民族普通高校考试招生制度改革时，要确保政策的信度与效度，强调政策的质量。一是完善审核程序。教育行政、民族工作和户籍管理部门要加强合作，针对考生的民族、户籍等相关证明在初审、复审过程中可能存在的问题，加大监管力度，并对符合享受政策标准的学生建立档案、进行公示，坚决杜绝违法违规行为发生；二是严格惩罚和责任追究制度。按照教育部《2005年普通高等学校招生工作规定》和教育部、国家民委、公安部《关于在各级各类学校升学考试中严禁违反规定将汉族公民更改为少数民族成分的通知》的要求，进一步规范、完善惩罚和责任追究制度，对弄虚作假享受高考优惠政策的考生，一律取消录取资格。对已被高校录取的学生，一律取消学籍。对造成不良后果的责任人，一律依法依规进行严厉追究。

　　2.制定科学合理的优惠标准

　　伴随着城乡二元结构和地区间教育发展差异的扩大，我国各少数民族之间和同一少数民族内部间都出现了教育的差异和分化。一是少数民族高考加分录取政策，应该统筹兼顾各少数民族间的地域差异、经济水平差异、文化差异、社会阶层差异以及少数民族受惠群体融入主流社会程度的差异，从多个维度进行综合考察，以“差别对待”的原则，实行差异化的政策优惠；二是以文化教育背景差异和经济水平差异为基础，通过建立科学的受教育差异评价体系，制定可量化操作的政策照顾评分标准，并给予民族差异以外的其他弱势群体相应的政策照顾。也就是说，对少数民族聚居地区的各民族学生（包括汉族学生）、对散居在汉族地区的农村少数民族考生、对散居在城镇的少数民族考生实行不同级别的政策优惠。

　　3.构建完善的政策评价监督体系

　　充分利用省级统筹的引导促进作用，不断完善政策评价监督体系。一是设置政策评价指标，研发政策评价工具，建立少数民族高考政策监督评估体系；二是组建由政策评估专家或学者为主的专业评估队伍，定期对高校招收“少数民族学生”这一特殊群体的招收数量、教育状况、毕业去向等政策实施效果进行科学的评估和合理的诊断，并提出改进建议；三是定期在官方网站公布评估结果，接受社会大众监督，引导政策及时进行完善和改进。

　　4. 设立省级少数民族扶助专项计划

　　正如当代学者科尔曼在“矫正平等”和“补偿平等”概念中提出的，要采取合理措施，补偿那些能力优秀但没有优越背景的人，并对那些生来处于恶劣环境中的人进行补偿。2012年教育部国家发展改革委、财政部人力资源社会保障部、国务院扶贫办发布《关于实施面向贫困地区定向招生专项计划的通知》，通过集中组织一批高校，面向贫困地区，特别是贫困农村地区考生，以农林、水利、地矿、机械、师范、医学以及其他适农涉农专业为主，实行单报志愿、单设批次招生。自此，借助国家贫困地区定向招生专项计划，少数民族贫困地区获得了人力资本快速增长的机会。但是，由于国家计划的名额有限，促进少数民族地区社会经济跨越发展的推动力有限。因此，省级政府可以根据本省少数民族地区的特殊情况制定“省级少数民族扶助专项计划”：一是设置少数民族教育扶助区。将边境县、民族自治县、高寒山区和贫困少数民族农村地区划分为“省级教育扶助区”，在省属高校本、专科两个层次单列专项招生计划，以医学、师范和林学等急需专业为重点，以少数民族地区产业发展需求为目标，定向招收少数民族学生；二是省级少数民族扶助专项计划向贫困少数民族学生倾斜。进入计划的考生须与培养学校和有关县级行政部门签署定向培养和就业协议，承诺毕业后到有关基层相关机构服务一定年限，学生在学期间户籍仍保留在原户籍所在地；三是在高职院校招生制度改革中增加少数民族专项内容。首先，通过在高职院校单独招生考试、“三校生”升学考试和对口单招测试中增加民族语言测试环节，优先招录语言测试优秀的少数民族考生。其次，通过在“3+2”中高职贯通中增设农村少数民族定向招生免费培养计划，不断提高少数民族初中阶段升学率，有效提高少数民族学生受教育信心；四是设置少数民族“专升本”单列计划，有效提高少数民族学生升入本科层次就读的规模；五是探索建立三类普通高考招生计划分列工作模式。以民族大学为试点，将常规考试招生计划、少数民族考试招生计划与人口较少民族考试招生计划分列，为特殊群体设置单独的录取通道和培养模式，适时协调各民族受教育均衡水平；六是设立省级政府少数民族教育专项经费。为进入省级少数民族扶助专项计划、人口较少民族考试招生计划、“3+2”中高职贯通农村少数民族定向招生免费培养计划以及在省属高校就读医学、师范和林学专业的少数民族学生提供学费和住宿费资助，为“省属少数民族预科教育基地”建设提供专项经费补助。

　　（三）高校层面大胆推进“四项改革”

　　1. 加强民族院系、重点专业和预科教育基地建设

　　高等院校是少数民族高考政策的执行主体，在该政策的实施过程中发挥着重要作用。在继续坚持民族预科班、民族班招生计划的同时, 西部少数民族省（区）的高校，一是要根据区域发展需求，充分利用学校的办学条件，加强民族院系建设，扩大招收少数民族考生，有效保证在校少数民族大学生的增长比例不低于同期汉族大学生增长比例，尽快实现少数民族在校生比例不低于人口比例的发展目标；二是高校要集中办学力量，加大与少数民族地区社会经济发展息息相关的重点专业建设和与民族文化传承密切相关的特色专业建设，以学科专业建设为支点，提高少数民族地区专门人才培养力度；三是高校要坚持民族预科班和民族班的办学宗旨，采取有效措施，及时纠正民族预科班和民族班在招生、教学和升学过程中存在的弊端。云南民族大学等民族院校要充分利用“少数民族预科教育基地”建设契机，有效整合少数民族预科教育资源，探索创新少数民族预科教育基地制度，努力提升少数民族预科教育水平。

　　2.建立有针对性的少数民族培养模式

　　少数民族生源存在较大的差异，这差异主要表现在学生的文化背景、家庭经济水平以及所接受的基础教育质量等方面上。众多差异存在，导致部分少数民族学生起点较低、基础较差、融入主流社会困难。因此，西部少数民族省（区）的高校，一是在培养过程中要抛弃“一刀切”的教育模式。在加强多元文化建设的同时，为少数民族学生开展诊断性、个性化的教学服务，提供补偿教育，填补知识漏洞，提升学习技能，增强学业成就感，从而为将来的就业竞争提供保障；二是要充分利用办学自主权提高少数民族学生的高等教育收益。根据学校发展定位、少数民族学生成长特点和少数民族地区发展需求，为少数民族学生设置专项课程和教学计划，合理地将公平政策从录取环节延伸至培养环节，让少数民族学生能够充分获取高等教育收益。

　　3.争取少数民族培养专项经费

　　目前，除了少数民族预科和民族班有专项经费支持之外，在我国高校中针对少数民族学生培养的专项经费十分有限。为了让少数民族学生通过专项培养获得参与激烈社会竞争的能力，西部少数民族省（区）的高校，一是要以省级少数民族扶助专项计划为依托，主动争取政府部门及社会力量支持，共同建立少数民族培养专项基金，为少数民族学生公平成长专项打造科学的培养模式，让少数民族学生通过专项培养获得参与激烈社会竞争的基本能力；二是要严格遵守专项基金制度规定，杜绝资金滥用现象发生，要把少数民族培养专项经费真正落实到贫困少数民族学生身上。

　　4.试行少数民族自主招生制度

　　自从2003年开始，我国就通过实施高校自主招生，探索人才选拔制度改革，但针对少数民族的自主招生模式不多。根据西部省区少数民族数量众多、少数民族地区教育条件落后的特点，西部少数民族省（区）的高校，一是在自主招生录取过程中，应该针对少数民族学生群体，拿出一定比例的招生名额，设置专项录取计划，专项选拔那些在高考中不容易被发现的、有特殊才能的少数民族学生；二是高校在自主招生方案中，应该为少数民族考生设置民族语言测试单列录取计划，通过建立“语言文化差异补偿”招录培养制度，有效维护少数民族考生平等的受教育权益，不断提高少数民族人口受教育水平。

　　三、少数民族地区高考招生改革研究成果的社会价值

　　因为教育政策关系着国家的政治文明、社会进步和可持续发展，所以世界各国在进行教育改革时不得不特别关注社会不同阶层的公平诉求，并通过倾斜性的政策机制，为弱势群体提供参与社会竞争的基本保障。对于我国这样的多民族国家而言，少数民族高考政策的公平性价值，已超越教育层面，成为加速社会阶层流动、促进社会和谐发展的重要内容。面对党的十八大“深化教育领域综合改革”、“促进社会公平发展”的目标要求，我们的高考改革必须勇敢地承担起全面深化教育改革“排头兵”的社会责任，以制度创新为着力点，不断完善健全少数民族教育体系，为少数民族地区人才培养提供有效的政策保障。

　　研究根据《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》“要重视和支持民族教育事业，积极发展民族地区高等教育；进一步办好高校民族预科班，加大对人口较少民族教育事业的扶持力度；要逐步实施高等学校分类入学考试。进一步加大对民族地区教育事业尤其是人口较少民族教育事业的扶持力度。公共教育资源要向民族地区倾斜”的精神要求，从少数民族高考招生制度实施现状出发，针对少数民族高中生、少数民族大学生和少数民族地区高中教师及管理人员进行了大样本问卷调查，获取了关于云南少数民族学生成长背景、高考政策认知和个人成长预期的第一手数据，并结合少数民族学生高考成绩，展开影响因素相关性分析。研究以实证数据为依据，从国家、省级政府和高等院校三个层面提出少数民族高考招生制度创新改革对策建议，为相关教育部门以及各类高等院校制定少数民族高考招生政策和人才培养方案提供实证支撑。同时，研究在深入调研的基础上，针对少数民族高考政策实施过程中存在的问题和不足，以数据分析为切入口，以少数民族教育发展实践和云南高考改革经验为指导，以严谨构思“中国梦”时代的少数民族高考招生制度改革规划为目标，通过检验“少数民族高中学生”、“少数民族大学生”和“少数民族地区高中教师和管理干部”三类群体对少数民族高考政策的认知差异，科学掌握少数民族地区各类相关人群的利益诉求，为深入推进少数民族地区高考制度创新改革提供实证参考。研究成果对维护教育公平根基、提升少数民族高考政策执行力、提高少数民族地区基础教育质量、优化少数民族高考制度实施办法、整合少数民族教育资源等方面具有较高的学术价值。

　　四、深化少数民族地区高考招生改革研究的基本思路

　　当前，中国少数民族地区与东部沿海地区经济发展鸿沟难以弥合的主要原因在于，现代化进程中的少数民族地区缺乏必要的物质积累和有效的人才准备。也就是说，在以规模经济为核心的工业社会发展模式中，少数民族地区优秀人才在内部“推力”和外部“拉力”双重作用下，纷纷“孔雀东南飞”，形成了经济落后地区支援发达地区的人力资源流失现象。西部大开发战略，为西部地区的赶超发展提供了有力的经济支撑、技术保障和外资注入。然而，以经济建设为中心的社会发展战略，如果没有当地民众的自觉参与，没有激发起区域内各民族的文化自觉和建设热情，那么缺乏内在动机支持的工程建设，仅凭外部的资金输入和技术援助，无论如何也很难在短时间内解决边疆少数民族地区贫困落后的面貌。统计数据分析发现，制约少数民族地区人才成长的两大因素：一是经济发展水平，二是民族文化差异。充分利用西部大开发战略建设提供的发展契机，综合战略规划、区域发展需求和人才成长规律，制定科学合理的人才培养目标和学科专业建设方案，大力培养少数民族地区留得住、用得了、能力强、热情高的“内源式发展”人才，是深化少数民族地区教育改革的重中之重。

　　处于现代化浪潮中的少数民族地区，由于历史与自然环境原因，传统农业社会特征明显，社会发展水平滞后，产业经济对于外部人才的吸引能力薄弱。同时，长期以来较为封闭的发展实存，使少数民族地区在由农业社会向工业社会转换、农村社会向城市社会转变、世俗社会向法理社会转化的过程中，形成了一整套与地区内社会、文化、情理关系相匹配的人文生态环境，这种人文生态环境所具备的区域性多元文化特质，让拥有区域性文化背景的本土化人才将在未来的职业生涯中具有独特的区域性发展贡献力。因此，少数民族地区的教育现代化进程，必须重视“内源式发展”所强调的内部性、整体性和协调性内涵，针对后发性现代化进程所存在的起点低、规模大和迅猛性特点，制定与区域产业经济发展目标相一致的专业人才选拔与培养方案，才能有效突破少数民族地区发展的人才瓶颈。

　　在进一步的研究中，我们有必要针对少数民族地区各民族的经济发展诉求和文化传承要求，以高校考试招生工作为关节点，进一步拓展高考改革的广度、深度和宽度，深入开展高中教育补偿机制、高等教育专项培养方案、少数民族地区毕业生定向就业制度和少数民族贫困生专项资助模式等专题研究，并以研究成果为基础，为少数民族地区量身定做合理科学的人才选拔办法和人才培养模式。